Análise da Portaria nº 291/2017 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, que regula a Medida Provisória n° 792/2017 (ainda não convertida em lei), estabelecendo as condições para o Plano de Desligamento Voluntário dos servidores da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
Introdução
Na presente nota, buscamos analisar a Portaria nº 291/17[1] do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, aprovada em 12 de setembro de 2017, que regulamenta a Medida Provisória nº 792[2], publicada em 26 de julho de 2017. A Portaria regulamenta o Plano de Desligamento Voluntário (PDV) dos funcionários da administração pública direta, autárquica e fundacional. Embora a referida MP ainda não tenha sido convertida em lei, a medida provisória já surte efeitos. Objetiva-se, portanto, apreciar as condições oferecidas pela legislação e os potenciais benefícios ou desvantagens que ela oferece.
Procuramos oferecer um texto direto, objetivo, com apuro técnico e, na medida do possível, com linguagem acessível.
Justificativa e conteúdo
Na sucinta exposição de motivos apresentada no bojo da medida provisória pelo Ministro do Planejamento, Dyogo Henrique de Oliveira, é explicitada a justificativa de diminuir o gasto com o pessoal. São também apresentados os principais pontos da MP, ressaltando que o PDV é de caráter estritamente voluntário. Apresentam-se outras duas medidas de corte de gastos no serviço público, a dizer: a licença incentivada sem remuneração (LIP) e a redução na carga horária, com incentivos.
Destinatários da MP n° 792
Antes de adentrar nos requisitos de cada instituto em específico, cabe considerar a quem a Media Provisória, como um todo, se destina. O art. 1º tanto da MP quanto da Portaria afirma que as normas são aplicáveis para “servidor da administração pública federal direta, autárquica e fundacional”. Servidor se refere àquele que é sujeito à Lei nº 8.112/90, não englobando terceirizados ou empregados celetistas. Por administração pública federal, entende-se servidores do Poder Executivo da União.
Já quanto aos termos “direta, autárquica e fundacional”, convém explicar a diferença entre administração direta e indireta. Na administração direta, o ente federativo divide internamente suas competências, sem que se criem novas pessoas jurídicas. Dentro desse esquema há uma hierarquia, de modo que todos os órgãos e servidores devem obediência ao Chefe do Poder Executivo[3]. É o que se chama de desconcentração. Já na administração indireta, criam-se novas personalidades jurídicas, com administração e patrimônio próprios, com um fim e competências específicos. Esse processo é conhecido como descentralização.
Os tipos de descentralização que ocorrem na administração pública são as autarquias, as fundações, as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Portanto, apenas podem submeter-se aos programas estabelecidos na MP os servidores da administração direta (ministérios e suas secretarias), fundações públicas (como a FUNAI e a FUB) e autarquias federais (como o Inmetro). A limitação, na verdade, já estava contida no termo servidores, uma vez que os funcionários de empresas públicas e sociedades de economia mista são empregados públicos, sujeitos ao regime da CLT.
Por fim, os arts. 3º, 17 26 da Portaria delimitam que somente poderão requerer os benefícios os servidores de cargo efetivo. Ou seja, não são contemplados os funcionários de cargos comissionados ou em comissão.
Questões tributárias
Não incidem sobre os incentivos concedidos por causa do PDV ou da LIP o imposto sobre a renda nem contribuições para a previdência dos servidores públicos (não importando se for para o regime próprio ou complementar). Assim está disposto no art. 19 da MP.
Programas ofertados
São três os potenciais benefícios pela Medida Provisória nº 792/2017: o plano de desligamento voluntário (PDV), a redução de jornada com diminuição proporcional na remuneração e a licença incentivada remunerada (LIP).
Plano de desligamento voluntário (PDV)
O PDV consiste numa estratégia de indenizar os servidores para que estes rompam o vínculo existente com a administração.
Requisitos para adesão: estão vedados de aderir ao PDV os integrantes das carreiras de Perito Médico Previdenciário e Supervisor Médico Pericial do INSS (art. 3º, § 2º da Portaria). Existe também a limitação de adesão de 5% do total de cargos efetivos ocupados para as seguintes categorias (art. 3º, § 1º, da Portaria):
I – Advogado da União, Procurador Federal, Procurador da Fazenda Nacional, Procurador do Banco Central e Assistente Jurídico da Advocacia-Geral da União;
II – Delegado de Polícia Federal, Perito Criminal Federal, Escrivão de Polícia Federal, Agente de Polícia Federal, Papiloscopista e Policial Rodoviário Federal;
III – Agente Penitenciário Federal e Especialista em Assistência Penitenciária;
IV – Auditor-Fiscal da Receita Federal, Auditor-Fiscal da Previdência Social e Fiscal do Trabalho;
V – Auditor Fiscal Federal Agropecuário;
VI – Integrantes da Carreira do Seguro Social; e
VII – Oficial de Inteligência, Oficial Técnico de Inteligência, Agente de Inteligência e Agente Técnico de Inteligência.
Há restrições também (art. 4º da Portaria):
a) para o servidor que esteja em estágio probatório;
b) que tenha cumprido os requisitos para aposentar-se em qualquer modalidade, seja por idade ou invalidez;
c) que tenha se aposentado em cargo ou função pública (de qualquer Poder e de qualquer ente) e reingressado em cargo ou emprego público inacumulável na administração federal;
d) condenado à perda do cargo por decisão transitada em julgado;
e) que não esteja no exercício do cargo por força de prisão preventiva ou flagrante, salvo quando a decisão transitada em julgado não condená-lo à perda do cargo;
f) licenciado por acidente de serviço;
g) licenciado para tratamento de saúde para tratamento de doença especificada no § 1º do art. 186 da Lei nº 8.112/90 (ou seja, doenças graves, contagiosas ou incuráveis, tais como tuberculose ativa, alienação mental, esclerose múltipla, neoplasia maligna, cegueira posterior ao ingresso no serviço público, hanseníase, cardiopatia grave, doença de Parkinson, paralisia irreversível e incapacitante, espondiloartrose anquilosante, nefropatia grave, estados avançados do mal de Paget, Síndrome de Imunodeficiência Adquirida – AIDS, e outras que a lei indicar, com base na medicina especializada).
O servidor que estiver respondendo a processo administrativo disciplinar (PAD) só poderá aderir ao PDV quando não for condenado à perda do cargo no processo. Quando houver a aplicação de outra pena, o servidor só poderá tentar aderir ao PDV após cumpri-la (art. 7º da Portaria).
Caso o servidor tenha feito programa de treinamento, estágio, curso ou intercâmbio realizados às custas do governo federal, esses valores serão descontados da indenização que ele receber no PDV. O ressarcimento será integral, caso o curso ainda esteja ocorrendo, ou proporcional, caso o servidor não tenha tempo em serviço equivalente ao da duração do curso (art. 8º da Portaria).
A desistência do PDV só é eficaz até um dia antes a data da publicação, no Diário Oficial, da exoneração do aderente (art. 9º da Portaria). Note-se que a adesão ao PDV implica tanto demissão do cargo efetivo quanto exoneração do cargo de confiança (art. 9º, § único da Portaria).
O prazo para a adesão ao PDV começa na data da publicação da Portaria, que é 13 de setembro de 2017, e se encerra em 31 de dezembro de 2017.
Indenização: o adesista do plano de desligamento voluntário terá direito, como incentivo financeiro para seu desligamento, a indenização correspondente a 125% de sua remuneração por ano de serviço público efetivo. Além disso, terá direito: ao 13º salário proporcional, à indenização de férias adquiridas e ao pagamento de créditos legalmente constituídos em exercícios anteriores (art. 12 da Portaria). A fração de ano também é contabilizada, tendo o servidor direito â indenização proporcional por mês de exercício.
Embora a MP preveja a possibilidade de a indenização ser paga mensalmente ou numa única prestação (art. 4º, § 3º da MP), a Portaria é clara ao estabelecer que o pagamento será mensal e ocorrerá até a quitação (art. 13 da Portaria).
Considera-se remuneração, para fins de PDV: o vencimento básico (valor monetário básico estabelecido em lei) + vantagens pecuniárias permanentes (ademais gratificações previstas em lei, p. ex., adicional por ação penitenciária concedida a agentes penitenciários) + adicional de caráter individual (p. ex. gratificação por tempo de serviço) + quaisquer gratificações, inclusive pessoais e as relativas ao local de exercício ou à natureza do trabalho.
Estão excluídos:
I – o adicional pela prestação de serviço extraordinário;
II – o adicional noturno;
III – o adicional de insalubridade, de periculosidade ou pelo exercício de atividades penosas;
IV – o adicional de irradiação ionizante e a gratificação por trabalhos com raios-x ou substâncias radioativas;
V – o adicional de férias;
VI – a gratificação natalina;
VII – o salário-família;
VIII – o auxílio-funeral;
IX – o auxílio-natalidade;
X – o auxílio-alimentação;
XI – o auxílio-transporte;
XII – o auxílio pré-escolar;
XIII – as indenizações;
XIV – as diárias;
XV – a ajuda de custo em razão de mudança de sede;
XVI – o auxílio-moradia;
XVII – o bônus de eficiência devido aos integrantes da Carreira da Receita Federal do Brasil;
XVIII – os honorários advocatícios de sucumbência devidos aos advogados públicos;
XIX – a Gratificação Temporária das Unidades dos Sistemas Estruturadores da Administração Pública Federal – GSISTE;
XX – as Funções Comissionadas Técnicas – FCT;
XXI – a Gratificação Temporária de Atividade em Escola de Governo – GAEG;
XXII – a Gratificação do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática – GSISP;
XXIII – a retribuição pelo exercício de função ou cargo de direção, chefia ou assessoramento; e
XXIV – outras parcelas de natureza indenizatória.
As vantagens acrescidas à remuneração do servidor por força de decisão judicial só entrarão na base de cálculo de indenização do PDV se advindas de decisão transitada em julgado. De qualquer modo, a base de cálculo observará o limite constitucional do art. 37, XI, que é o da remuneração dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (R$ 33.763,00 em 2017).
Tempo efetivo de serviço (art. 16 da Portaria): O tempo contabilizado como exercício efetivo do cargo é:
a) o tempo trabalhado;
b) o tempo em disponibilidade. A disponibilidade, lembre-se, acontece em duas ocasiões: i) quando o cargo ocupado pelo servidor é extinto ou declarado desnecessário; e ii) quando o servidor ocupa um cargo e seu ocupante original é reintegrado por ter sua demissão revogada judicial ou administrativamente;
c) o afastamento por motivos de:
I – férias;
II – cessão ou requisição a outro órgão ou entidade dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
III – participação em programa de treinamento regularmente instituído (com a ressalva de que haverá a compensação dos valores gastos pela administração, conforme art. 8º da Portaria);
IV – desempenho de mandato eletivo federal, estadual, municipal ou do Distrito Federal;
V – júri e outros serviços obrigatórios em lei;
VI – missão ou estudo no exterior, quando autorizado o afastamento;
VII – licença:
a) à gestante, à adotante e à paternidade;
b) para tratamento da própria saúde, até o limite de vinte e quatro meses, cumulativo ao longo do tempo de serviço público prestado à União, em cargo de provimento efetivo;
c) para o desempenho de mandato classista (entendido como afastamento, sem remuneração, concedido ao servidor para o desempenho de mandato em Confederação, Federação, Associação de Classe de âmbito nacional, Sindicato representativo da categoria ou Entidade fiscalizadora da profissão, conforme Decreto n° 2.066/1996[4]);
d) por motivo de acidente em serviço ou doença profissional;
e) para capacitação (também com a ressalva do art. 8º da Portaria);
f) por convocação para o serviço militar;
g) deslocamento para a nova sede em decorrência de remoção;
h) participação em competição desportiva nacional ou convocação para integrar representação desportiva nacional, no País ou no exterior; e
j) licença por motivo de doença em pessoa da família, cuja duração máxima, em cada período de doze meses a contar da data da primeira licença gozada, seja de até trinta dias.
Caso o servidor tenha ocupado vários cargos sucessivamente na administração direta, autárquica e fundacional, será contabilizada a data de ingresso mais antiga (art. 16, § 1º da Portaria).
Redução de jornada com redução proporcional na remuneração
A redução de jornada proporcional consiste em permitir aos servidores cumprir uma jornada menor do que 40 horas semanais, com descontos proporcionais na remuneração. Tal dispositivo já era previsto na MP nº 2.174/2001, porém a nova possui alguns incentivos, como se verá adiante.
Restrições: ao contrário da LIP e do PDV, por ora não há prazo final para que o servidor participe da redução proporcional de jornada.
Os integrantes das carreiras de Perito Médico Previdenciário, Supervisor Médico Pericial do INSS, bem como das carreiras de Polícia Federal não poderão requerer redução de jornada (art. 17, § 1º, da Portaria). Quem tem jornada fixada em lei especial, como professores (art. 20 da Lei nº 12.772/2012[5]) ou médicos (art. 41 da Lei nº 12.702/2012[6]), não poderá requerer redução (art. 20 da Portaria).
O servidor que optar pela redução de jornada terá de abrir mão do cargo em comissão ou função de confiança que porventura ocupar (art. 19, § 2º, da Portaria).
Será dada preferência à concessão de redução de jornada para os servidores:
a) que têm filho de seis anos ou menor;
b) responsáveis pelos cuidados de pessoa idosa, doente ou deficiente que conste como dependente do servidor no termo do art. 217 da Lei n° 8.112/90. São elas: i) cônjuge; ii) companheiro); iii) filho; iv)ascendente e v) irmão;
c) com maior remuneração.
A decisão que negar a concessão de redução de jornada deverá ser fundamentada em fatos concretos e explicar por que é necessário que o servidor mantenha a carga atual (art. 17, § 3º, da Portaria).
Incentivos: será concedido o pagamento de meia hora de remuneração por dia ao servidor que optar pela redução proporcional. Para que se faça o cálculo do valor devido, divide-se a remuneração do servidor pelo número de horas mensais. Este último se calcula multiplicando a carga horária por 30 (art. 21 da Portaria).
Exemplo: um servidor tem a remuneração estabelecida em R$ 15.000,00 reais, trabalhando 8h diárias. Sua carga horária será de 480 horas mensais. Portanto, uma hora do seu trabalho equivale a 15.000/480, ou R$ 31,25. Meia hora diária, portanto, consistirá num adicional de R$ 234, 38.
Além da indenização, não será aplicado ao servidor o impedimento do art. 117, X, da Lei nº 8.112/90, que é “participar de gerência ou administração de sociedade privada, personificada ou não personificada, exercer o comércio”. Ou seja, ao adesista será lícito empreender, desde que haja compatibilidade de horário com o cargo público exercido e que não incorra em conduta potencialmente geradora de conflito de interesses (art. 23 e art. 23, § único, da Portaria).
A administração pode, por decisão motivada, revogar de ofício a redução de jornada, obrigando o servidor a voltar à carga horária anterior (art. 18 da Portaria). O servidor, contudo, continua podendo administrar empresa por três anos caso isso ocorra (art. 23, § 2º, da Portaria).
Licença incentivada sem remuneração (LIP)
Por fim, a licença incentivada sem remuneração é um instituto no qual o servidor, por três anos, prorrogáveis por mais três, rompe seus vínculos com a administração. Nesse período, não recebe quaisquer vencimentos além dos benefícios detalhados a seguir.
Restrições: a LIP será concedida nos exercícios de 2017 e 2018, tendo início em 13/09/2017, data da publicação da Portaria nº 291/2017 do MPOG e final em 31/12/2018 (art. 25 da Portaria).
Não poderão requerer a LIP os integrantes da carreira de Perito Médico Previdenciário e Supervisor Médico Pericial do INSS (art. 26, § 1º, da Portaria). No restante dos casos, a concessão da LIP será decidida pela autoridade máxima do órgão ou entidade do servidor, devendo a decisão, caso negativa, ser baseada em fatos concretos (art. 26, §§ 2º e 3º da Portaria).
Os servidores em estágio probatório não poderão requerer a LIP, nem aqueles que estiverem respondendo à sindicância ou a processo administrativo disciplinar (enquanto não houver julgamento final ou, se for o caso, não for cumprida a pena) ou que estejam em dívida com o erário (enquanto não se comprovar a quitação).
A LIP não será concedida aos servidores afastados por motivo de (art. 28 da Portaria):
I – férias;
II – licença por motivo de doença em pessoa da família;
III – licença por motivo de afastamento do cônjuge ou companheiro;
IV – licença para o serviço militar;
V – licença para atividade política;
VI – licença-prêmio por assiduidade;
VII – licença para capacitação;
VIII – licença para tratar de interesses particulares. O servidor não poderá voltar antes do prazo concedido inicialmente com o fim de requerer o LIP, por força do parágrafo único do art. 26 da Portaria;
IX – licença para o desempenho de mandato classista;
X – licença à gestante;
XI – licença à adotante;
XII – licença-paternidade;
XIII – licença para tratamento de saúde;
XIV – licença por acidente em serviço ou doença profissional;
XV – júri e outros serviços obrigatórios por lei;
XVI – afastamento para exercício de mandato eletivo;
XVII – afastamento para estudo ou missão no exterior;
XVIII – participação em competição desportiva nacional ou convocação para integrar representação desportiva nacional, no País ou no exterior;
XIX – afastamento para servir a organismo internacional de que o Brasil participe ou com o qual coopere;
XX – afastamento preventivo; ou
XXI – reclusão
A concessão da LIP acarretará na imediata exoneração do cargo em comissão ou função de chefia que o servidor ocupe (art. 34, I, da Portaria).
Incentivos: como incentivo ao requerimento da LIP, o servidor receberá o equivalente a três meses de remuneração, a serem pagos em três parcelas iguais e consecutivas (art. 31 da Portaria). A remuneração, assim como no PDV e na redução de jornada, obedecerá aos parâmetros do art. 14 da Portaria. As férias adquiridas serão indenizadas, na proporção de 1/12 por mês ou fração superior a 14 dias, com o devido adicional, pagos juntamente com o incentivo (art. 32).
Enquanto o servidor estiver sob LIP, não será sujeito a nenhum dos deveres ou das limitações próprios dos servidores e que são estabelecidos nos arts. 116 e 117 da Lei nº 8.112/90. Durante a vigência da LIP, é como se não houvesse nenhum vínculo entre o servidor e a administração.
A MP n° 792 chegou até a modificar o art. 117, § único, II, da Lei nº 8.112/90 para que deixasse de constar a expressão “ressalvada a legislação sobre conflito de interesses”. É dizer que o servidor pode inclusive atuar no que normalmente seria considerado conflito de interesses; poderia, por exemplo, atuar como advogado no t
